Hai 'khuôn mặt' của hải cảnh Trung Quốc

Trong vòng chưa đầy một thập kỷ, Hải cảnh Trung Quốc (CCG) đã trải qua hai đợt cải tổ lớn. Trong lần đầu tiên bắt đầu năm 2013, lực lượng này được chuyển từ Bộ Công an - nơi CCG là một bộ phận của Cảnh sát Vũ trang Nhân dân (PAP) - sang Cục Hải dương Nhà nước (SOA), một cơ quan dân sự.

Trong quá trình này, CCG được sáp nhập với ba lực lượng thực thi pháp luật trên biển khác: Hải giám Trung Quốc, Ngư chính Trung Quốc và các đơn vị chống buôn lậu trên biển thuộc Tổng cục Hải quan. Việc sáp nhập này tạo ra một CCG "mới", phân biệt với CCG "cũ" thời còn thuộc Bộ Công an.

Đợt cải tổ thứ hai diễn ra từ năm 2018. CCG "mới", lúc này đã bao gồm bốn lực lượng khác nhau, được đưa từ Cục Hải dương Nhà nước về lại lực lượng Cảnh sát Vũ trang Nhân dân. Song bản thân Cảnh sát Vũ trang Nhân dân khi đó cũng vừa mới được tái tổ chức, trực tiếp chịu sự quản lý của Quân ủy Trung ương, cơ quan tối cao về quân sự của Trung Quốc.

Vai trò và nhiệm vụ của CCG

Từ năm 2018, CCG duy trì "hai khuôn mặt", theo bài viết của nhà nghiên cứu Ryan D. Martinson ở Viện nghiên cứu Hàng hải Trung Quốc thuộc Đại học Hải chiến (Mỹ). Bài viết được đăng trên website của của Jamestown Foundation, tổ chức tư vấn về an ninh và chính trị Á - Âu, có trụ sở tại Washington, D.C.

Một mặt, đây là bộ phận của "lực lượng vũ trang" Trung Quốc. Nhân sự CCG mặc đồng phục rằn ri, được phân chia thành sĩ quan và chiến sĩ, thăng tiến theo một hệ thống cấp hàm, và vận hành các tàu được xếp vào loại "tàu chiến".

Mặt khác, CCG cũng là một lực lượng thực thi pháp luật trong nước. Họ thực thi luật hành chính và hình sự của Trung Quốc trong các khu vực thuộc thẩm quyền, bao gồm bờ biển và các vùng biển mà Trung Quốc tuyên bố chủ quyền.

Các thẩm quyền của CCG được quy định trong Luật Hải cảnh đầu tiên của Trung Quốc. Luật được thông qua hôm 22/1 và có hiệu lực từ ngày 2/1.

Nhiệm vụ của CCG về cơ bản không thay đổi so với những năm còn thuộc Cục Hải dương Nhà nước, bao gồm: chống tội phạm trên biển; duy trì an ninh hàng hải; hỗ trợ phát triển và khai thác tài nguyên biển; bảo vệ môi trường biển; quản lý nghề cá; và ngăn chặn các hoạt động buôn lậu trên biển.

Tựu trung, những nhiệm vụ này được định nghĩa là "bảo vệ quyền lợi, thực thi pháp luật". Đây là mục đích bao trùm của CCG, được tượng trưng bằng một trong ba sọc trên lá cờ của cảnh sát vũ trang, theo Tân Hoa xã, và được hệ thống hóa trong Luật Cảnh sát Vũ trang Nhân dân sửa đổi gần đây.

Một tàu hải cảnh của Trung Quốc. Ảnh: SCMP được cung cấp.

Trước năm 2018, việc "bảo vệ quyền lợi thực thi pháp luật" được hiểu trong nghĩa hẹp là những nỗ lực bảo vệ các quyền mà Trung Quốc tuyên bố trên biển trước sự xâm phạm của nước ngoài. Ngày nay, khái niệm này bao trùm mọi thứ mà CCG làm.

Trong những năm thuộc cục hải dương, CCG là lực lượng thực thi pháp luật hàng hải chủ chốt của Trung Quốc hoạt động trong không gian tranh chấp. Điều này không thay đổi sau khi CCG trở về với cảnh sát vũ trang.

Kể từ năm 2018, CCG đã dẫn dắt các hoạt động thực thi chủ quyền lớn, đặc biệt là ở Biển Đông, nơi lực lượng này giúp củng cố cái gọi là "đường lưỡi bò" - tức các yêu sách bất hợp pháp của Bắc Kinh.

CCG đã hộ tống các tàu nghiên cứu của Trung Quốc đe dọa Malaysia vì khai thác tài nguyên dưới đáy biển trong vùng đặc quyền kinh tế của nước này. CCG cũng hộ tống ngư dân Trung Quốc khi họ đánh bắt trong vùng đặc quyền kinh tế của Indonesia.

Tuy nhiên, CCG không phải là lực lượng thực thi pháp luật trên biển duy nhất của Trung Quốc tham gia hỗ trợ các yêu sách chủ quyền. Các cơ quan hải giám và ngư chính cấp địa phương - được tài trợ và quản lý bởi chính quyền các tỉnh và thành phố - vẫn độc lập sau đợt cải tổ năm 2013.

CCG có nhiệm vụ "hướng dẫn và điều phối" các hoạt động của họ, nhưng chính sách này không có hiệu quả tốt. Các cơ quan hải giám và ngư chính cấp địa phương cho đến nay vẫn tồn tại sau đợt cải tổ thứ hai, và mối quan hệ giữa họ với CCG dường như vẫn chưa được xác định rõ ràng. Họ vẫn duy trì quản lý và sử dùng hàng chục tàu tuần tra cỡ lớn.

Ví dụ: từ tháng 12/2019 đến tháng 1/2020, tàu Yuzheng 45005 - tàu tuần tra 1.764 tấn do Ngư chính Quảng Tây vận hành - đã thực hiện nhiệm vụ kéo dài 57 ngày ở vùng biển quần đảo Trường Sa (thuộc chủ quyền Việt Nam).

Các lực lượng ngư chính cấp địa phương cũng giúp CCG thực thi lệnh cấm đánh bắt cá trái phép của Trung Quốc.

Người dân Philippines phản đối việc hải cảnh Trung Quốc tịch thu sản phẩm mà ngư dân Philippines đánh bắt được, ở vùng biển gần bãi cạn Scarborough trên Biển Đông, vào năm 2018. Ảnh: AP.

Cơ cấu tổ chức

CCG sau đợt cải tổ năm 2018 về cơ bản vẫn được tổ chức như trước đó, theo chuyên gia Martinson. Đầu não của lực lượng là Cục Hải cảnh Trung Quốc ở Bắc Kinh, với chỉ huy là Chuẩn đô đốc Vương Trung Tài, sĩ quan tác chiến mặt nước của Hải quân Giải phóng Nhân dân.

Cục CCG giám sát ba phân cục được chia theo khu vực biển, bao gồm phía bắc, phía đông và phía nam, trụ sở lần lượt đặt tại Thanh Đảo, Thượng Hải và Quảng Châu.

Trực thuộc các phân cục này là 11 cục cấp tỉnh, dưới đó là cục cấp thành phố và cuối cùng là các trạm công tác. Phân tích nội dung được đăng tải bởi tài khoản CCG trên Wechat cho thấy các cục CCG tỉnh và thành phố chủ yếu được giao nhiệm vụ ở khu vực ven biển: mọi thứ từ việc chống buôn lậu đến chống khai thác cát biển trái phép. Họ dường như chỉ vận hành các tàu cỡ nhỏ (dưới 1.000 tấn).

Quan trọng hơn cả, các phân cục của CCG giám sát tổng cộng sáu đơn vị gọi là "cục trực thuộc": một ở phía bắc, hai ở phía đông và ba ở phía nam. Họ dường như sở hữu hầu hết (nếu không nói là toàn bộ) tàu tuần tra cỡ lớn của lực lượng này và đảm nhận gần như mọi hoạt động thực thi các tuyên bố chủ quyền.

Cuộc cải tổ CCG năm 2013 là một thất bại nặng nề. Sau năm năm, CCG "mới" vẫn chưa trở thành một lực lượng thống nhất. Về cơ bản, đây là bốn tổ chức liên kết lỏng lẻo dưới một tên gọi chung, song mỗi tổ chức vẫn giữ bản sắc, nhiệm vụ và văn hóa ban đầu của mình, theo chuyên gia Martinson.

Mặc dù việc sáp nhập này có thể cải thiện sự phối hợp giữa họ, nhưng chưa bao giờ đưa đến sự hiệp lực như mong đợi. Một bài báo được xuất bản trên một trong những ấn phẩm định kỳ của CCG hồi tháng 4/2018 nói năm năm sau cuộc cải tổ, CCG đã "dậm chân tại chỗ... không phải vì không muốn tiến lên, mà bởi vì không thể tiến về phía trước".

Đây không phải là lời khen ngợi suông. Đến nay, CCG chỉ có một chức năng duy nhất: Tất cả đều làm việc cho cảnh sát vũ trang. Hiện tại, không có nghi ngờ gì về việc ai nắm quyền chỉ huy.

Cục hải dương không chỉ không thể giám sát CCG, mà bản thân họ cũng không còn tồn tại như một tổ chức. Năm 2018, hầu hết nghiên cứu viên và quản lý dân sự của cục hải dương đã được chuyển về Bộ Tài nguyên - cơ quan đã từ bỏ mọi vai trò trong việc thực thi pháp luật trên biển.

Từ khi cuộc cải tổ năm 2018 bắt đầu, CCG đã được cung cấp khung pháp lý để phát triển như một lực lượng chuyên nghiệp. Việc này bao gồm thông báo tháng 2/2020 do Tòa án Nhân dân Tối cao và Viện kiểm sát Nhân dân Tối cao ban hành xác định thẩm quyền của CCG trong các vụ án hình sự hàng hải, và gần đây nhất là Luật Hải cảnh lần đầu được ban hành.

Các tàu hải cảnh của Mỹ và Trung Quốc ở Bắc Thái Bình Dương năm 2014. Ảnh: US Coast Guard.

Tất nhiên, cuộc cải tổ còn lâu mới hoàn thành. Tại cuộc họp tháng 9/2020 nói trên, ông An Triệu Khánh cho rằng "khi được đánh giá trong bối cảnh hệ thống quân sự lớn hơn, nền tảng [của CCG] vẫn tương đối yếu và các tiêu chuẩn [của CCG] vẫn tương đối thấp".

Hiện tại, hải cảnh Trung Quốc có hơn 500 tàu, đứng đầu về tiềm lực trong khu vực, theo ông Hoàng Việt, giảng viên Đại học Luật TP.HCM, chuyên gia về Biển Đông. Nhật Bản đứng thứ hai với 373 tàu. Các nước hoặc vùng lãnh thổ khác có tiềm lực kém rất xa so với Trung Quốc. Philippines có 86 tàu, Indonesia chỉ 41 tàu, trong khi Đài Loan có 161 tàu.

Các tàu của Trung Quốc cũng mạnh hơn. Một thập kỷ trước, Trung Quốc chỉ có 10 tàu, có lượng giãn nước ít nhất 1.500 tấn (tương đương quy mô một tàu chiến nhỏ). Song đến năm 2015, Trung Quốc đã có 51 tàu như vậy. Viện Nghiên cứu Chiến lược Quốc tế, tổ chức tư vấn có trụ sở tại London, cho biết hiện tại, Trung Quốc đã có 87 tàu như vậy.

Nhiều tàu hải cảnh Trung Quốc giờ đây đã vượt xa các tàu chiến lớn nhất trong các lực lượng hải quân nhỏ nhất của khu vực. Ví dụ tàu lớp Chiêu Đầu (Zhaotou) của cảnh sát biển Trung Quốc có trọng lượng 12.000 tấn, là tàu lớn nhất thế giới được chế tạo cho mục đích này. Boong tàu rộng, chứa được 2 trực thăng, một khẩu pháo 76mm và một kho vũ khí.